Henstilling om aktivering af den kontracykliske kapitalbuffer

Publiceret 20-12-2017
Henstillinger

Det Systemiske Risikoråd, Rådet, henstiller til erhvervsministeren, at der fastsættes en kontracyklisk kapitalbuffersats i Danmark på 0,5 pct. af kreditinstitutters samlede risikoeksponeringer i Danmark fra 31. marts 2019.
Såfremt der ikke sker store ændringer i risikoopbygningen, forventer Rådet at henstille om en yderligere forøgelse af buffersatsen med 0,5 procentpoint inden for det kommende år.

Rådet er parat til at henstille om en reduktion af buffersatsen med øjeblikkelig virkning, hvis der opstår stress i det finansielle system med risiko for en hård opstramning af kreditgivningen til husholdninger og virksomheder.

Det Systemiske Risikoråd vurderer hvert kvartal, hvad der er et passende niveau for den kontracykliske kapitalbuffer. Når Rådet vurderer, at satsen skal ændres, vil det offentliggøre en henstilling rettet til erhvervsministeren. Det er ministeren, der er ansvarlig for fastsættelsen af buffersatsen i Danmark.

Ministeren er forpligtet til, inden for en periode på tre måneder, at gennemføre henstillingen eller give en redegørelse, hvori det forklares og begrundes, hvorfor henstillingen i givet fald ikke gennemføres.

Begrundelse

Rådet vurderer, at risici i det finansielle system er under opbygning. Dansk økonomi er i et balanceret opsving. Risikoopfattelsen på de finansielle markeder er meget lav, og likviditeten er rigelig. Der er tegn på øget risikotagning blandt visse markedsdeltagere i deres søgen efter afkast. Samtidig er priserne og aktiviteten på både bolig- og erhvervsejendomsmarkedet steget kraftigt de seneste år. Den samlede udlånsvækst er afdæmpet, om end der er tegn på kreditvækst i visse markedssegmenter. Det samlede udlån er desuden på et højt niveau.

Det vedvarende lave renteniveau kombineret med en tiltagende konjunkturfremgang, stigende ejendomspriser og lempede kreditvilkår på erhvervsudlån danner grobund for en hurtig forøgelse af kreditrisici. En gældsopbygning fra et allerede højt niveau forstærker risici forbundet med fremtidig kreditvækst. Det taler for, at der sættes ind med tiltag på et tidligt stadie i udviklingen.

Kreditinstitutterne vurderes samlet set at være velkapitaliserede, og langt hovedparten af institutterne vil med deres aktuelle kapitalniveau kunne opfylde et krav om en kontracyklisk kapitalbuffer på 0,5 pct. af de samlede risikoeksponeringer.[1] Bufferkravet træder ifølge lovgivningen først i kraft 12 måneder efter, at ministeren har annonceret en forhøjelse. Dermed har institutterne et år til at opfylde kravet. Det er tillige nemmere for institutterne at øge deres kapital i perioder med økonomisk opsving og positiv indtjening, fx ved at reducere aktietilbagekøb eller udbyttebetalinger.

Formål med den kontracykliske kapitalbuffer

Den kontracykliske kapitalbuffer skal bidrage til at begrænse de negative effekter på realøkonomien af en fremtidig finansiel krise. Bufferen skal opbygges i perioder, hvor risici i det finansielle system stiger. Når bufferen er bygget op, er det muligt at reducere den, når risici materialiserer sig, fx når det finansielle system rammes af et negativt stød. Institutterne får derved frigivet kapital. I det omfang institutterne ikke anvender den frigivne kapital til at absorbere tab, kan de anvende den til nyudlån eller til at sikre deres kapitaloverdækning. Derved forbedres muligheden for, at kreditinstitutterne opretholder en passende kreditgivning i perioder med stress i det finansielle system.

Bufferen er først og fremmest et instrument til at gøre institutterne mere modstandsdygtige. Bufferen bør ikke betragtes som et instrument til at styre konjunkturerne.

Den kontracykliske kapitalbuffer blev introduceret i international regulering efter finanskrisen som en del af et større sæt reformer, der skal gøre den finansielle sektor mere robust. Den kontracykliske kapitalbuffer adskiller sig fra de øvrige kapitalkrav, idet bufferen kan lempes ved finansielt stress, hvorimod de øvrige krav er gældende i såvel op- som nedgangstider.

Aktivering af bufferen skal sikre, at den bygges op i tide

Rådet har revideret sin metode til at vurdere buffersatsen.[2] Den reviderede metode sigter mod tidlig indfasning for at sikre, at bufferen når at blive bygget op, inden det finansielle system eventuelt rammes af et negativt stød, der kan have konsekvenser for den finansielle stabilitet og realøkonomien. Tidlig indfasning øger desuden muligheden for at indfase bufferen gradvist. Det giver kreditinstitutterne bedre tid til at foretage de nødvendige tilpasninger, fx ved at tilbageholde indtjening.

Informationsgrundlag for Rådets vurdering af buffersatsen

I vurderingen af buffersatsen anvender Rådet et bredt informationsgrundlag. En række udvalgte hovedindikatorer skal opfange opbygning af systemiske risici på forskellige stadier i den finansielle udvikling. Til at nuancere det billede, der tegner sig fra hovedindikatorerne, anvendes supplerende indikatorer og anden relevant information i vurderingen.  

Begyndelsen af et finansielt opsving er ofte karakteriseret ved, at investorers villighed til at tage risikofyldte investeringer stiger. Det afspejler sig i højere aktivpriser, herunder priser på bolig- og erhvervsejendomme, og lempeligere kreditvilkår for husholdninger og virksomheder. På et senere stadie i den finansielle udvikling kan husholdninger og virksomheder øge deres gæld i forventningen om fortsat stigende ejendomspriser. Det betyder, at nogle indikatorer, fx ejendomspriser, giver signal om opbygning af systemiske risici tidligere end andre indikatorer, fx udlån til husholdninger og virksomheder.

Det samlede billede af udviklingen i hovedindikatorer og supplerende indikatorer er, at risici i det finansielle system er under opbygning, jf. bilag 1.

Anden information

Rådet inddrager også andre politiktiltag i sine overvejelser om den kontracykliske buffersats, herunder indfasning af kommende krav. Langt hovedparten af institutterne havde medio 2017 tilstrækkelig kapital til at opfylde både de bufferkrav[3], der er under indfasning frem mod 2019, samt en kontracyklisk kapitalbuffer på 0,5 pct. af de samlede risikoeksponeringer. Dertil kommer muligheden for, at institutterne øger deres kapitalisering frem mod 2019 ved at tilbageholde indtjening.

Et andet kommende krav til institutterne er det såkaldte NEP-krav, der er et krav til institutternes nedskrivningsegnede passiver (NEP).[4] NEP-kravet adskiller sig væsentligt fra den kontracykliske buffer. Formålet med NEP er at sikre, at institutterne kan restruktureres eller afvikles uden brug af statslige midler, og uden at afviklingen får betydelig negativ effekt på den finansielle stabilitet. Det adskiller sig fra formålet med den kontracykliske kapitalbuffer, der er at forbedre muligheden for, at kreditinstitutterne opretholder en passende kreditgivning i perioder med stress i det finansielle system. Den kontracykliske buffer skal gerne være opbygget, inden en sådan periode opstår. NEP-kravet kan opfyldes med flere typer kapital og gældsinstrumenter, hvor bufferkravene udelukkende kan opfyldes med egentlig kernekapital.

Af kommende krav til institutterne er også Baselkomiteens nyligt offentliggjorte anbefalinger til justering af kapitalkravene. Formålet er ifølge Baselkomiteen at sikre en mere ensartet opgørelse af risikovægtede eksponeringer på tværs af lande. De krav, der justeres, har imidlertid permanent karakter, hvorimod den kontracykliske buffer kan reduceres, når risici materialiseres. Baselkomiteen har lagt op til, at de justerede krav først er fuldt indfasede i 2027. En længere forhandlingsproces mellem EU-landene går nu i gang forud for implementeringen i EU-lovgivningen.

Finanstilsynet forventer, at penge- og realkreditinstitutterne har en kapitalmålsætning, som er tilstrækkelig høj til at sikre, at de kan opfylde deres kapitalkrav under Finanstilsynets hårde stressscenarie. Der skal ifølge Finanstilsynet ikke tages højde for den kontracykliske kapitalbuffer i institutternes kapitalmålsætning, da bufferen antages at være frigivet i et hårdt stressscenarie. Kravet om, at bankerne skal opretholde en kontracyklisk kapitalbuffer, er desuden ikke et hårdt krav. Det vil sige, at banker, der bryder kravet, ikke vil miste deres licens til at drive bank. Bankerne vil i stedet blive mødt med et krav om at indsende en kapitalbevaringsplan til Finanstilsynet, ligesom der kan være begrænsninger på udbetaling af fx bonus og udbytte, hvis de ikke overholder det kombinerede kapitalbufferkrav.[5]

Udenlandske kreditinstitutter, der har risikoeksponeringer i Danmark, skal også opfylde den danske kontracykliske buffer. Ifølge EU-lovgivning skal institutspecifikke kontracykliske buffersatser beregnes som det vægtede gennemsnit af de buffersatser, der gælder for lande, hvor instituttet har eksponeringer.[6]  

Rådets henstilling er i overensstemmelse med gældende lovgivning.

Lars Rohde, formand for Det Systemiske Risikoråd

Udtalelse fra ministeriernes repræsentanter i Rådet

"Det følger af lovgivningen om Det Systemiske Risikoråd, at henstillinger rettet mod regeringen skal indeholde en udtalelse fra ministeriernes repræsentanter i Rådet. Ministeriernes repræsentanter samt Finanstilsynet har ikke stemmeret i forhold til henstillinger rettet mod regeringen.

Den kontracykliske kapitalbuffer (bufferen) er en del af de kapitalinstrumenter, der blev gennemført i dansk lovgivning efter den seneste finansielle krise. Regeringen vil nu se nærmere på henstillingen. Regeringen vil i den kommende tid vurdere, om de økonomiske forhold er til stede for at aktivere bufferen, herunder i lyset af arbejdet med afviklingsplaner og de seneste kapitalkrav fra Basel-komitéen. Regeringen vil på den baggrund inden for tre måneder træffe beslutning om, hvorvidt bufferen skal aktiveres."

For bilag, se henstilling som pdf.

 

[1]   Institutterne skal opfylde det kontracykliske kapitalbufferkrav med egentlig kernekapital. Langt hovedparten af institutterne vil også kunne opfylde en yderligere forøgelse af buffersatsen med 0,5 procentpoint, som Rådet forventer at henstille om inden for det kommende år.

[2]   Det reviderede metodepapir findes på Rådets hjemmeside www.risikoraad.dk.

[3]   Bufferkravene omfatter den såkaldte kapitalbevaringsbuffer for alle institutter og en SIFI-buffer for de systemisk vigtige institutter, de såkaldte SIFI'er.

[4]   NEP er passiver, der er egnede til at absorbere tab og rekapitalisere et institut i en afviklingssituation. Som udgangspunkt indfases NEP-kravet frem mod 2022, jf. pressemeddelelse fra Finanstilsynet 30. oktober 2017.

[5]   Det kombinerede kapitalbufferkrav består, ud over den kontracykliske kapitalbuffer, af kapitalbevaringsbufferen og den systemiske buffer, jf. bekendtgørelse nr. 1349 af 12. december 2014 om opgørelse af det kombinerede bufferkrav, det maksimale udlodningsbeløb og indholdet af en kapitalbevaringsplan for visse finansielle virksomheder samt Finanstilsynets notat "Bestemmelser om kapitalbevaringsplan og opgørelse af det maksimale udlodningsbeløb" på Finanstilsynets hjemmeside.

[6]   I EU-lovgivningen er der obligatorisk anerkendelse (reciprocitet) for kontracykliske buffersatser op til 2,5 pct. Det samme gælder for lande, som EU har indgået aftale med på det finansielle område.