Forhøjelse af den kontracykliske kapitalbuffersats

Publiceret 01-10-2019
Henstillinger

Det Systemiske Risikoråd, Rådet, henstiller til erhvervsministeren, at den kontracykliske kapitalbuffersats i Danmark øges fra 1,5 pct. til 2,0 pct. fra 30. december 2020.
Rådet forventer at henstille om en yderligere forhøjelse af buffersatsen med 0,5 procentpoint i 1. kvartal 2020, medmindre der sker en væsentlig opbremsning af risikoopbygningen i det finansielle system. De trinvise forøgelser er en følge af Rådets strategi om, at buffersatsen skal øges gradvist til et niveau på 2,5 pct.

Den kontracykliske kapitalbuffer skal bidrage til at begrænse negative effekter på realøkonomien af en fremtidig finansiel krise. Bufferen skal frigives, hvis der opstår stress i det finansielle system med risiko for en hård opstramning af kreditgivningen til husholdninger og virksomheder. Rådet er derfor parat til at henstille om en reduktion af buffersatsen med øjeblikkelig virkning, hvis sådan en situation opstår.

Når Rådet vurderer, at satsen for den kontracykliske kapitalbuffer skal ændres, offentliggør det en henstilling rettet til erhvervsministeren. Det er ministeren, der er ansvarlig for at fastsætte buffersatsen i Danmark. Ministeren er forpligtet til, inden for en periode på tre måneder, at gennemføre henstillingen eller give en redegørelse, hvori det forklares og begrundes, hvorfor henstillingen i givet fald ikke gennemføres.

Bufferen skal bygges op, inden udviklingen vender

Rådet vurderer fortsat, at der opbygges risici i det finansielle system, og at forudsætningerne for yderligere risikoopbygning er til stede. Dansk økonomi er fortsat i et opsving, og de finansielle forhold er generelt lempelige. Det vedvarende lave renteniveau øger risikoen for opbygning af aktivbobler og giver incitament til øget risikotagning. Enkelte indikatorer viser tegn på en lidt svagere udvikling, men der er ikke tale om en væsentlig opbremsning i risikoopbygningen. Rådet følger derfor sin annoncerede strategi om at henstille om en forhøjelse af buffersatsen i indeværende kvartal.

Bufferen skal bygges op, inden finansielle ubalancer bliver for store, og den finansielle sektor dermed bliver sårbar over for negative stød. Bufferen kan frigives, hvis risici materialiserer sig, og der er tegn på en finansiel krise. Frigivelse af bufferen skal modvirke, at banker og realkreditinstitutter bliver tilbageholdende med at låne ud som følge af utilstrækkelig kapital.

Bufferen skal have en vis størrelse for at kunne gøre en forskel, når der på et tidspunkt opstår et behov for at frigive den. Det er derfor Rådets holdning, at bufferen skal bygges op til 2,5 pct., medmindre der sker en væsentlig opbremsning af risikoopbygningen i det finansielle system. Den gradvise opbygning af bufferen er illustreret i figur 1.

Rådets vurdering af buffersatsen er baseret på en samlet vurdering af udviklingen i det finansielle system.[1] Ud over en række indikatorer for den finansielle udvikling inddrager Rådet også anden relevant information, herunder andre politiktiltag og øvrige krav til institutterne.

 

 

Risikoopbygning i det finansielle system

Det danske finansielle system påvirkes i høj grad af udviklingen på de internationale markeder. Øgede risici for den globale økonomi har resulteret i større udsving og usikkerhed på de finansielle markeder i løbet af 2019. Risikoopfattelsen på de finansielle markeder har dog været meget lav i en lang årrække. I kombination med det generelt meget lave rentemiljø har det givet anledning til søgen efter afkast og risikotagning blandt finansielle virksomheder, både i udlandet og Danmark. Markedsdeltagerne forventer negative pengemarkedsrenter i en længere periode fremadrettet, både i Danmark og euroområdet.

Flere store landes handlerum for finans- og pengepolitikken er begrænsede som følge af høj gæld og lave renter. Det reducerer landenes muligheder for at afbøde de negative effekter, der kan opstå, hvis risici materialiserer sig. Det understreger vigtigheden af, at kreditinstitutterne (banker og realkreditinstitutter) skal være robuste til at modstå følgevirkningerne af et internationalt tilbageslag.

Dansk økonomi er fortsat i fremgang, og aktivpriserne er generelt høje. Priserne på både bolig- og erhvervsejendomsmarkedet er steget i flere år, men der er sket en udfladning siden medio 2018. Priserne på enfamiliehuse stiger fortsat moderat. For ejerlejligheder er priserne bremset op og handelsaktiviteten aftaget. Prisniveauet i København er imidlertid fortsat højt og understøttes af det meget lave renteniveau.

Der er tegn på øget risikovillighed i institutterne, selv om den samlede kreditvækst er moderat. Generelt har institutterne opbygget stor kapacitet til at øge deres udlån, og kreditstandarderne er blevet lempet over for erhvervskunder i en længere periode. Øget konkurrence om kunderne kan medføre lavere kreditkvalitet.

Den lange periode med lave renter og lempelige finansielle forhold danner i kombination med konjunkturfremgangen grobund for en fortsat opbygning af kreditrisici. Risici forstærkes af, at det samlede udlån allerede er på et højt niveau.

Indikatorerne i Rådets informationsgrundlag er uddybet i bilag A.[2] Der er ikke en mekanisk sammenhæng mellem indikatorerne og buffersatsen givet usikkerheden ved at måle udviklingen i systemiske risici, herunder at historiske indikatorer ikke nødvendigvis er fyldestgørende for den fremtidige udvikling. Rådets vurdering af buffersatsen er derfor baseret på en samlet vurdering af indikatorerne i et længere perspektiv og anden relevant information.

Institutterne har kapital til at opfylde kravet

Langt hovedparten af kreditinstitutterne vil med deres aktuelle kapitalniveau kunne opfylde et krav om en kontracyklisk kapitalbuffer på 2,0 pct.[3] Kravet om en højere buffer træder først i kraft 12 måneder efter, at ministeren har annonceret en forhøjelse. Dermed har institutterne et år til at opfylde kravet.

En forøgelse af buffersatsen med 0,5 procentpoint øger det samlede regulatoriske krav til danske institutters egenkapital med 7 mia. kr. Til sammenligning var den samlede indtjening 32 mia. kr. i 2018, og sektorens kapitaloverdækning 100 mia. kr. medio 2019.

Det højere krav betyder, at en større del af institutternes balance skal finansieres med egenkapital. Det kan opnås ved at tilbageholde indtjening frem for at udbetale indtjeningen i form af udbytter eller aktietilbagekøb. I 2018 udbetalte institutterne samlet set 17 mia. kr. i udbytte og foretog aktietilbagekøb for 10 mia. kr. Uanset om indtjeningen udbetales eller tilbageholdes, tilfalder den aktionærerne.

Kravet om, at institutterne skal opretholde en kontracyklisk kapitalbuffer, er ikke et hårdt krav. Det vil sige, at institutter, der bryder kravet, ikke vil miste deres licens til at drive bank. Institutterne vil i stedet blive mødt med et krav om at indsende en kapitalbevaringsplan til Finanstilsynet, ligesom der kan være begrænsninger på udbetaling af fx bonus og udbytte, hvis de ikke overholder det samlede kapitalbufferkrav.[4]

Den kontracykliske kapitalbuffer blev introduceret i international regulering efter finanskrisen som en del af et større sæt reformer, der skal gøre den finansielle sektor mere robust. Bufferen anvendes i 13 andre europæiske lande, jf. bilag B.

Bufferen skal øge institutternes modstandskraft

Den kontracykliske kapitalbuffer er et instrument til at gøre institutterne mere modstandsdygtige ved at øge kravet til deres kapitalisering i perioder, hvor der opbygges risici i det finansielle system. Bufferen skal være bygget op, inden finansielle ubalancer bliver for store, og der dermed er større risiko for, at et negativt stød til det finansielle system kan resultere i en finansiel krise.

Hvis der opstår finansielt stress med risiko for en hård opstramning af kreditgivningen, kan bufferen reduceres, så institutterne får frigivet kapital. I det omfang, institutterne ikke anvender den frigivne kapital til at absorbere tab, kan de anvende den til nyudlån eller til at sikre deres kapitaloverdækning. Derved forbedres muligheden for, at kreditinstitutterne opretholder en passende kreditgivning i perioder med stress i det finansielle system. Bufferen bidrager dermed til at begrænse de negative effekter på realøkonomien.

I en situation, hvor ministeren beslutter at frigive bufferen, kan det ske med øjeblikkelig virkning. Når buffersatsen forhøjes, går der 12 måneder, fra ministeren annoncerer sin beslutning, til institutterne skal opfylde kravet.

Det er Rådets strategi, at bufferen skal indføres gradvist. Det gør det lettere for institutterne at tilpasse sig de nye forhøjede kapitalkrav, fx ved at tilbageholde indtjening. Rådet forventer derfor, at en eventuel effekt på institutternes kreditgivning er begrænset.[5]

Bufferen er først og fremmest et instrument til at gøre kreditinstitutterne mere modstandsdygtige. Den kan ikke anvendes som et instrument til at styre konjunkturerne, hverken i et konjunkturopsving eller en konjunkturnedgang. Bufferen skal frigives i tilfælde, hvor der er risiko for en hård opstramning af kreditgivningen til husholdninger og virksomheder, og altså ikke nødvendigvis ved en opbremsning i konjunkturudviklingen.

Andre kapitalkrav

Rådet inddrager også andre politiktiltag i sine overvejelser om den kontracykliske buffersats, herunder indfasning af kommende krav til institutterne. Langt hovedparten af de danske institutter havde medio 2019 tilstrækkelig kapital til at opfylde de bufferkrav[6], der er indfaset frem mod 2019, samt en kontracyklisk kapitalbuffer på 2,0 pct. i Danmark. Den kontracykliske kapitalbuffer adskiller sig fra andre bufferkrav, idet den kan lempes ved finansielt stress, mens de andre krav gælder i såvel op- som nedgangstider.

Ud over bufferkravene er der andre kommende krav til institutterne, herunder krav om, at en bank skal have en vis mængde kapital- og gældsinstrumenter, som er egnede til at tage tab i en krisesituation, det såkaldte NEP-krav.[7] Formålet med NEP-kravet adskiller sig fra formålet med den kontracykliske kapitalbuffer, se også bilag A.

Finanstilsynet vurderer samlet set, at indfasningen af de individuelle NEP-krav frem mod 2023 ikke vil få større betydning for bankernes mulighed for at opfylde en kontracyklisk kapitalbuffer på 2,0 pct. Finanstilsynet forventer, at de mindre banker i vidt omfang vil kunne opfylde NEP-kravet via det eksisterende kapitalgrundlag og gennem tilbageholdt indtjening, mens de større institutter i vidt omfang vil kunne opfylde kravet med udstedelse af NEP-instrumenter.

Et andet kommende krav er et minimumskrav til institutternes gearingsratio, der ifølge nye EU-regler skal opfyldes fra 2021. Mens bufferen opgøres i forhold til risikovægtede eksponeringer, opgøres gearingsratioen i forhold til ikke-risikovægtede eksponeringer. Kravet til gearingsratioen indebærer et højere krav til kapitalen end det risikobaserede minimumskrav for koncerner, der har en stor andel af aktiver med meget lave risikovægte, som fx realkreditlån. Kravet betyder, at nogle systemiske koncerner i en krise ikke fuldt ud kan anvende deres kapitalbuffere til at absorbere tab, før de rammer minimumskravet til gearingen.

Af kommende krav til institutterne er også Baselkomiteens anbefalinger til justering af kapitalkravene, der blev offentliggjort i december 2017. Formålet adskiller sig fra formålet med den kontracykliske kapitalbuffer, jf. bilag A. Baselkomiteen har lagt op til, at de justerede krav indfases fra 2022 til 2027. Kravene skal først vedtages af EU, før de indføres for de danske institutter.

Rådets henstilling er i overensstemmelse med gældende lovgivning. 

 

Lars Rohde, formand for Det Systemiske Risikoråd 

 

Udtalelse fra ministeriernes repræsentanter i Rådet

"Det følger af lovgivningen om Det Systemiske Risikoråd, at henstillinger rettet mod regeringen skal indeholde en udtalelse fra ministeriernes repræsentanter i Rådet. Ministeriernes repræsentanter samt Finanstilsynet har ikke stemmeret i forhold til henstillinger rettet mod regeringen.

Regeringen noterer sig, at Rådet henstiller til regeringen, at satsen for den kontracykliske kapitalbuffer sættes til 2 pct. med virkning fra den 30. december 2020. Erhvervsministeren vil snarest offentliggøre regeringens beslutning om satsen for den kontracykliske kapitalbuffer for 4. kvartal 2019."

For en uddybning af rådets beslutningsgrundlag, se bilag i henstillingen.

 

[1]   Bufferen kan ifølge lovgivningen fastsættes højere end 2,5 pct., hvis vurderingsgrundlaget berettiger til det.

[2]   Se også Rådets metode til at vurdere buffersatsen på Rådets hjemmeside www.risikoraad.dk.

[3]   Institutterne skal opfylde det kontracykliske kapitalbufferkrav med egentlig kernekapital.

[4]   Det samlede kapitalbufferkrav i Danmark består, ud over den kontracykliske kapitalbuffer, af den såkaldte kapitalbevaringsbuffer for alle institutter og en SIFI-buffer for de systemisk vigtige institutter, de såkaldte SIFI'er.

[5]   Danske erfaringer viser, at de forhøjede kapitalkrav, der blev introduceret i den internationale regulering efter finanskrisen, ikke har resulteret i faldende udlån, jf. Brian Liltoft Andreasen og Pia Mølgaard, Kapitalkrav til banker – myter og facts, Danmarks Nationalbank Analyse, nr. 8, juni 2018.

[6]   Bufferkravene omfatter kapitalbevaringsbufferen for alle institutter og SIFI-bufferen for for de systemisk vigtige institutter (SIFI'er).

[7]   NEP står for nedskrivningsegnede passiver. Det er passiver, der er egnede til at absorbere tab og rekapitalisere et institut i en afviklingssituation.